현 정부의 국가균형발전을 위한 ‘5극 3특’ 정책이 실제로는 5극 중심으로 설계되어 전북 등 3개 특별자치도가 제도적 사각지대에 놓일 위험이 크다는 분석이 나왔다.

전북연구원은 8일 이슈브리핑을 통해 “정부의 5극 3특 국가균형성장 전략이 명칭과 달리 실제 추진구조는 ‘5극 중심, 3특 주변부’의 비대칭 구조로 설계되어 있다”며 “특히 초광역특별계정 신설 과정에서 3특 포함 여부가 명확히 제시되어 있지 않아 전북이 재정지원에서 소외될 우려가 있다”고 밝혔다.

‘5극 3특’ 전략은 수도권·동남권·대경권·중부권·호남권 등 5개 초광역권별 특별지방자치단체를 구성하고, 제주·강원·전북 등 3개 특별자치도의 자치 권한과 경쟁력을 강화하는 특별법 제정을 추진하는 방안을 담고 있다.
지방시대위원회가 지난 9월 발표한 ‘5극 3특 국가균형성장 추진전략’에 따르면, 2026년부터 10조6천억 원 규모의 포괄보조금과 함께 초광역특별계정이 신설될 예정이다. 그러나 현행 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 법률’은 초광역권을 ‘2개 이상의 지방자치단체가 협의하여… 시·도 행정구역을 넘어서는 권역’으로 정의하고 있어, 단일 광역자치단체인 3특은 국토공간 상 구심력을 가지는 초광역권 구성이 어려운 상황이다.

전북연구원은 “전북특별자치도는 재정자립도 23.6%로 전국 17개 시·도 중 최하위이자, 3특 중에서도 가장 열악한 조건”이라며 “제주와 세종은 보통교부세 특례를 가졌지만, 전북은 재정특례 입법노력이 연이어 좌절된 상황에서 초광역특별계정마저 배제된다면 이는 사실상 국가균형성장 전략에서 소외를 의미할 수 있다”고 우려했다.

실제로 지방시대위원회 5극 3특 설계도에서 주요 전략사업별 투자계획을 보면 AI혁신거점 3조1억 원 중 전북은 일부만 포함되었고, 초광역교통망 구축은 거의 5극 중심으로 언급되며, 지역성장펀드 3조5천억 원도 ‘권역별 조성’으로 명시되어 3특의 포함 여부가 명확히 제시되어 있지 않다.

전북연구원은 해결방안으로 지방자치분권 및 지역균형발전법 제2조 제7호 개정을 제시했다. 현행 초광역권 정의에 “특별자치도가 독자적 발전전략 수립 또는 인접지역과의 연계·협력을 위해 설정한 권역(특별광역권)”을 추가하는 방안이다.

천지은 연구위원은 “법개정을 통해 전북특별자치도가 자립적인 초광역권으로 인정받게 되면, 단순한 재정 확충을 넘어 패키지형 지원과 초광역특별협약 체결 등 5극 3특에 관한 중앙정부 및 지자체 간 거버넌스 구조 안에 자연스러운 편입이 가능해진다”고 강조했다.

또한 “초광역특별계정 운용지침에 3특 최소 배분비율을 명시하고, 부처직접편성과 지자체 자율편성의 이중 트랙으로 운영해 3특도 실질적 혜택을 받을 수 있도록 해야 한다”고 제안했다.

전북연구원은 “5극 3특이라는 정책 명칭이 무색하게 3특이 배제되는 구조는 국가균형성장의 가치에 위배된다”며 “조속한 법개정 및 제도 개선을 통해 진정한 ‘5극 3특’ 균형성장이 실현되어야 한다”고 밝혔다.

Analysis shows that the current government's '5 Core Regions and 3 Special Regions' policy for national balanced development is actually designed with a focus on the 5 core regions, putting Jeonbuk and other 3 special autonomous provinces at risk of being left in institutional blind spots.

The Jeonbuk Research Institute stated in a briefing on the 8th that, "Despite the government's national balanced growth strategy of '5 Core Regions and 3 Special Regions,' the actual implementation structure is designed as an asymmetric structure of '5 core regions at the center, 3 special regions on the periphery,'" and expressed concerns that "especially in the process of establishing the special metropolitan account, it is not clearly stated whether the 3 special regions are included, raising concerns that Jeonbuk may be excluded from financial support."

The '5 Core Regions and 3 Special Regions' strategy aims to establish special local autonomous bodies for 5 super metropolitan regions such as the capital area, southeastern region, Daegu-Gyeongbuk region, central region, and Honam region, and promote the enactment of special laws to strengthen the autonomy and competitiveness of 3 special autonomous provinces including Jeju, Gangwon, and Jeonbuk.

According to the '5 Core Regions and 3 Special Regions National Balanced Growth Promotion Strategy' announced by the Local Autonomy Commission in September, a comprehensive subsidy of 10.6 trillion won will be introduced from 2026 along with the establishment of a special metropolitan account. However, the current 'Law on Local Autonomy and Regional Balanced Development' defines super metropolitan regions as 'regions that cross administrative boundaries of cities and provinces through the agreement of two or more local autonomous bodies,' making it difficult for the single super autonomous body, the 3 special regions, to have a cohesive presence in the national territory.

The Jeonbuk Research Institute pointed out that "Jeonbuk Special Autonomous Province has a financial independence rate of 23.6%, the lowest among the 17 cities and provinces nationwide, and the most unfavorable conditions among the 3 special regions," expressing concerns that "if Jeonbuk is excluded from the special metropolitan account after continuous failures in efforts for financial special laws, it could practically mean exclusion from the national balanced growth strategy."

In fact, looking at the investment plans for major strategic projects in the Local Autonomy Commission's design for the '5 Core Regions and 3 Special Regions,' out of the 3.1 trillion won for AI innovation hubs, only a portion includes Jeonbuk, the construction of super metropolitan transportation networks is mostly centered around the 5 core regions, and the 3.5 trillion won for regional growth funds is specified for 'regional development,' without clear indication of the inclusion of the 3 special regions.

The Jeonbuk Research Institute proposed an amendment to Article 7 of Article 2 of the Law on Local Autonomy and Regional Balanced Development as a solution. The proposal involves adding the definition of "a region (special metropolitan region) established by a special autonomous province for independent development strategies or coordination and cooperation with adjacent areas" to the current definition of super metropolitan regions.

Researcher Cheon Ji-eun emphasized, "Through the amendment of the law, if Jeonbuk Special Autonomous Province is recognized as an independent super metropolitan region, beyond mere financial reinforcement, it would naturally be possible to be incorporated into the governance structure of the central government and local governments regarding the '5 Core Regions and 3 Special Regions.'"

Furthermore, she suggested, "The guidelines for operating the special metropolitan account should specify the minimum allocation ratio for the 3 special regions, and operate with a dual track of direct allocation by ministries and autonomous allocation by local governments to ensure that the 3 special regions also receive tangible benefits."

The Jeonbuk Research Institute concluded by stating, "The structure that excludes the 3 special regions despite the policy name of '5 Core Regions and 3 Special Regions' violates the values of national balanced growth," and emphasized that "through prompt legal amendments and institutional improvements, true balanced growth of '5 Core Regions and 3 Special Regions' should be achieved."